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吕梁生态扶贫调查

2018-12-06 18:31来源:吕梁日报

  □山西日报记者 赵峻青 王少科 通讯员 吕林   编者按:

  英雄的吕梁人民从来不缺乏改革的智慧和勇气。30多年前拍卖“四荒”的创举享誉全国。今天,在脱贫攻坚的主战场上,吕梁生态扶贫模式再次叫响全国。

  在2018年全国脱贫攻坚表彰大会上,吕梁市林业局获得2018年“全国脱贫攻坚奖组织创新奖”,成为全国林业系统和我省唯一获此殊荣的单位。吕梁市林业局局长郝金光被确定为21个巡讲代表之一,于10月19日至28日,分赴湖北、安徽、海南、湖南、江西五省,报告5场,直接听众达4万多人。吕梁生态扶贫模式走向全国。

  吕梁的生态扶贫是习近平总书记“两山理论”在吕梁的生动实践。这是一个不断改革创新的过程,凝聚了广大基层干部群众的智慧和创造。

  关于吕梁生态扶贫的新闻报道,见诸媒体的已经很多了,但大部分都是碎片化的。

  近日,本报记者会同有关方面,从改革的视角和政策的衍变,对吕梁生态扶贫这一创造性实践进行了系统调查。今天本报刊发这篇文章,把这一改革思维和探索精神传达给社会,期冀能对当前的工作以启发。

  吕梁是生态脆弱区,梁峁林立、沟壑纵横、土壤贫瘠,25度以上陡坡地230万亩,占全市耕地面积的三分之一;生态环境脆弱、水土流失严重,森林分布不均,既有森林覆盖率在全省前五位的交城县、中阳县(54%以上),又有全省最低的兴县、岚县(兴县19.1%、岚县仅17.8%);全市水土流失面积达1.47万平方公里,占全市国土总面积的70%以上。吕梁生态脆弱与深度贫困相互交织、互为因果,面临着生态建设和脱贫攻坚的双重压力,也是吕梁打赢脱贫攻坚战必须破解的重大现实课题。

  我省高度重视吕梁脱贫攻坚工作,提出以习近平总书记“绿水青山就是金山银山”理念为指导,实施太行吕梁重大生态修复工程,组织深度贫困攻坚,以实现生态保护修复和持续稳定脱贫的双赢。吕梁市委、市政府紧紧围绕我省的决策部署,坚持以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局,在一个战场同时打响了生态治理和脱贫攻坚“两个攻坚战”,突出实施了“三个全部”,即:3年内,330万亩宜林荒山荒坡全部绿起来;230万亩25度以上陡坡耕地全部退耕还林还草;“一方水土养不好一方人”的深度贫困自然村全部从山庄窝铺搬出来,同步实施生态修复,实现人退绿进、村出林入。

  通过两年多的实践,全市生态效益不断显现,天蓝山绿水清的同时,老百姓实现了增收致富。有7.6万贫困人口依靠生态建设脱贫。生态环境的改善,为市域经济发展注入了新的发展活力,国内外客商纷纷前来吕梁投资,吕梁连续5年招商引资名列山西前茅,产业转型升级势头强劲,大数据产业发展迅猛,生态旅游产值增速位列全省第二。生态建设带动生态扶贫、促进经济发展的成功实践,让我们对“绿水青山就是金山银山”的理解更加深刻。金山银山不仅是单纯的物质概念,而且也蕴含着丰富的人文情怀,充分体现了习近平新时代经济思想的深邃内涵。

  创新来源于实践

  实施生态扶贫,表象是“增绿”,改善生态环境,实质是“增收”,助力精准脱贫。吕梁坚持问题导向、目标导向,从生态扶贫切入,创新思路、大胆探索,经历了2014—2015年探索购买式造林,2016年试点合作社造林,2017年以来规模化造林、工程化、项目化推进生态扶贫和推广合作社升级版——“支部+”五个阶段,初步走出了一条具有吕梁特色、助力减贫脱贫的新路子。

  第一阶段:实行购买式造林,激发群众参与内力,着力破解宜林荒山多、积存苗木多、造林资金缺的难题。国家扶贫开发工作重点县岚县地处吕梁山生态脆弱区,境内有30万亩宜林地,全县3.7万贫困人口中90%生活在水土流失严重、生态环境相对恶劣的区域。同时,岚县也是全市育苗大县,到2014年共建成1.67万亩育苗基地,2015年底全县优质苗木积压3.8亿株。基于岚县的实际,吕梁市委、市政府通过多方调研论证,提出岚县与省直黑茶山国有林局合作先行试点“购买式造林”的总体构思。购买式造林就是根据规划和标准,市场主体承担造林,造林者获得经济效益,政府和社会获得生态效益。通过购买式造林、将群众积压的苗木就地消化,栽种在自己的土地上,按照1年造林,3年管护成活后,政府购买验收合格的林地,既缓解了前两年资金紧张问题,又培养了一批专业的造林队伍和带头人,也让群众得到了造林的实惠。

  第二阶段:实行合作社造林,创新贫困人口参与机制,着力破解造林主体单一、贫困人口参与度不高的难题。长期以来,大规模的造林都是通过公开招标、由有资质的专业造林公司或造林专业队实施,贫困群众参与度较低。2016年,岚县率先推行合作社造林改革。他们的做法是鼓励和引导造林大户或能人牵头组成造林专业合作社,吸纳有劳动能力的贫困户加入合作社参与造林,变以往的专业队造林为合作社造林,变招标为议标,优先吸纳本地贫困户较多的合作社就近承担造林任务,既简化了程序,又提高了效率。合作社造林机制既调整了生产关系,又解放了生产力,使造林工程每一个环节都与贫困户相连,变以往的过程管理为结果管理,变“要我造林”为“我要造林”,把建设绿水青山的过程变成了群众增收脱贫的过程。岚县2016年成立47个生态扶贫造林专业合作社,其中31个合作社承揽了3.3万亩造林任务,涉及贫困户629户、贫困人口1858人,人均劳务收入5000元左右,实现了荒山增绿、农民增收的“双赢”目标。

  第三阶段:实行规模化造林,强化合作社管理服务,着力破解合作社运行不规范,造林质量、成活率不高的难题。2017年,吕梁市总结提升岚县经验,在全市范围推广合作社购买式造林模式,出台了《关于推进扶贫攻坚造林专业合作社规范运行促进生态扶贫的意见》,重点从“四个环节”着力破解合作社不规范、造林水平低等难题。在合作社组建上,由能人大户牵头、专业公司改制,组建造林护林合作社,要求入社的建档立卡贫困户占60%以上。在工程承揽上,贫困县造林绿化任务全部采用议标方式,明确议标程序和办法,由乡镇统一组织,优先安排本地贫困户参与度高、管理技术和资金保障能力强的合作社承担造林任务,确保入社贫困户通过劳务收入和盈余分配达到年度脱贫目标。在服务扶持上,对合作社负责人和造林大户进行专门培训;建立技术包联制度,林业部门组织技术人员开展造林全过程跟踪指导;搭建苗木市场交易平台,帮助合作社选购苗木;政府协调提供贷款服务,确保贷款资金快速发放到有用款需求的合作社。在收益分配上,严格合作社社员务工收入和利润分红“一卡通”支付办法,规定造林项目总投入的45%以上用于劳务支出,贫困社员劳务收入达到总劳务支出的60%以上,林业部门以劳务支付银行凭证为依据,按合同拨付工程款。

  第四阶段:实行工程化、项目化管理,坚持生态与生计相结合,着力破解林业经济单一、贫困人口增收不高的难题。在推进增绿与增收过程中,吕梁市不断探索创新生态扶贫机制,通过实施退耕奖补、造林务工、管护就业、经济林提质增效、特色林产业等“五大工程”,有效带动贫困人口增收致富,实现了生态改善和农民增收的“双赢”目标。实施退耕还林增收工程,2018年实施退耕还林128.1万亩,涉及104个乡镇、1087个村、14.5万户、42.3万人,人均可增收1787元,其中贫困户5.6万户、15.9万人,贫困人口可增收1836元。实施造林务工增收工程,2018年全市有1232个合作社,通过议标承担造林任务148.06万亩,参与率达到94.7%,涉及社员27067人,其中贫困社员19936人,人均劳务工资预计可达6000元左右。实施森林管护就业增收工程,将吕梁市1401万亩森林管护任务提供给建档立卡贫困户承担,让贫困人口在参与生态林管护中实现就业增收,预计4896名贫困人口每人每年增收6000元至1万元。实施经济林提质增效增收工程,结合吕梁市经济林发展现状,大力实施60万亩红枣、140万亩核桃林提质增效工程,每年每亩补助200元,助力项目区内20万贫困户增收。实施特色林产业增收工程,大力发展沙棘、油用牡丹、单季槐等特色经济林,深度挖掘林菌、林药、林禽、林蜂等生态产业潜力,培育现代功能性林产品。2017年以来,全市发展50多万亩特色经济林。岚县近两年新发展沙棘基地10万亩,改培5万亩,到2020年计划达到30万亩,着力打造全省沙棘基地县。

  第五阶段:推广“支部+合作社”模式,拓展合作社业务,拓宽增收渠道,着力破解合作社发展后劲不足的难题。在全市大力推广“支部+合作社”模式,依托生态扶贫项目,引导造林合作社参与营造林工程的后期管护、低产低效林改造、中幼林抚育、林区基础设施建设和修缮、干果经济林提质增效管理等;引导造林合作社参与林下经济开发、特色种植、特种养殖、森林旅游等产业发展,从事“农家乐”“林产品销售”等服务,不断延伸产业链条,拓宽增收渠道,实现造林合作社可持续发展,贫困群众稳定增收脱贫。

  政策的衍变和管理体系的建立  政府主导是核心。全面推行“市牵头、县组织、乡实施、合作社承揽施工、部门跟踪服务”的管理机制,即:市级统一牵头,各县负责组织,乡镇具体实施,合作社承揽造林,市县两级林业部门技术跟踪服务,把造林绿化的过程变为群众脱贫增收的过程、变为村集体经济破零和发展壮大的过程。

  落实议标是关键。造林工程全部采取议标方式,优先安排本地造林专业合作社承揽实施,本地合作社不能满足工程建设需要的,可根据工程量邀请外乡外县的合作社议标承揽实施。议标由乡(镇)人民政府会同县级林业部门组织实施,吸收林业等方面工程技术人员组成议标组。议标中,坚持营林质量第一原则,在优先考虑就近安排的前提下,重点考察合作社是否具有造林绿化经验,是否具有较好的组织管理能力和技术保障能力,是否具有良好的施工业绩和社会信誉,是否具有充足的资金保障和贫困户劳动力资源。统筹考虑施工难易程度等综合因素,分配造林任务。综合实力较强的合作社承担一些立地条件较差区域的造林任务,可适当倾斜任务量;其他合作社适当承揽一些立地条件较好、任务量较小的工程,确保参与造林的合作社“有工程、能完成、质量好”,确保参加合作社的贫困劳动力“有活干、有钱赚、能脱贫”。

  技术服务是支撑。针对造林专业合作社技术力量相对薄弱的现状,在强化合作社管理人员和技术人员技术培训的基础上,对技术支撑无保证的合作社,由林业部门指定技术人员,实行一名技术人员联系两个合作社的“一联二”技术包联制度,对造林绿化全过程进行跟踪指导,实现技术指导无缝隙;对技术力量不足的区域,积极推行合作社“一带一”的做法,由林业部门确定有造林绿化经验的合作社就近帮助一个技术力量薄弱的合作社,从造林整地、调苗运苗到栽植管理进行全程帮扶。通过多种方式,综合提升合作社造林施工能力。

  验收考核是保障。从造林工程项目资金中提取5%,用于工程规划设计、招标议标、工程监理和检查验收等相关工作。对本区域技术力量无法承担规划设计任务的,可聘用外部有资质部门的技术人员或有资质的规划设计公司进行作业设计编制。参与造林工程的合作社同步建立严格的考勤考核、质量监管和收入分配制度,严格按照造林技术规程实施,确保造林成活率。工程项目实施中,实行造林全程监理。工程竣工后,推广第三方机构检查验收,确保验收的科学性和公正性。对于不遵守合作社章程及相关规定和制度的社员,可依照合作社章程和有关制度作出退社的处理决定。 好政策如何落地?

  注重动员宣传,变“要我造林”为“我要造林”。2017年,吕梁市委、市政府先后6次召开县(市、区)领导参加的造林绿化动员、启动仪式、现场观摩督查和经济林提质增效等专题会议。2018年3月12日、9月12日分别召开全市造林绿化动员大会。市四大班子主要领导多次深入造林重点县施工现场调研指导;市、县、乡三级分管领导认真落实推进措施,把造林绿化的主体责任压实压细,市级分管领导总牵头,明确县级党政主要领导为造林工程建设的大队长,乡镇党政主要领导为中队长,村“两委”主干为小队长,层层落实责任,传导压力。充分发挥报社、电视台、网上传媒等舆论导向作用,各级政府推动、合作社承揽、企业参与、贫困户造林、媒体助力,合力推动生态扶贫的浓厚氛围在吕梁空前高涨,“我要造林”成为全市广大群众的共同心声。

  积极筹措资金,变“上级投资”为“多元筹资”。近3年,吕梁市累计投入资金54亿元,完成造林330余万亩、绿化通道500余公里、绿化交通沿线可视山体15万亩、绿化城镇周边可视山体7万亩、绿化村庄400个、企业绿化3万亩,局部区域生态环境得到有效改善。特别是2018年,吕梁市筹集专项绿化资金高达24.77亿元,其中中央投资14.61亿元、省级投资0.93亿元、市级投资0.5亿元、县级投资4.88亿元、社会投资3.85亿元,全部用于造林绿化、生态改善工程。国家扶贫开发工作重点县中阳县整合涉农资金2100万元,安排实施核桃经济林提质增效项目5万亩,号召16户煤矿投资5568万元,绿化13个行政村、4294.6亩。孝义市筹集社会资金1250万元,其中850万元用于核桃经济林管护,400万元用于绿化矸石山。吕梁泰化集团投资2000余万元,用于离石区森林公园建设。政府主导、社会参与、多元投资,共同打造美丽宜居吕梁的集结号已经吹响。

  强化资金监管,变“大水漫灌”为“精准滴灌”。在造林绿化项目申报上,项目实施单位对项目建设及资金使用负主体责任,按照相关项目管理规定,由具备相应资质的单位编制项目申报书,林业部门负责逐级审批。在项目资金管理上,项目实施单位严格按照批复的实施方案、作业设计组织项目实施,采用银行转账方式加快资金支付进度,任何人不得挪用、截留、挤占项目资金。在项目监督检查上,各级林业部门对项目实施及资金运行进行日常监管,及时发现并纠正存在的问题,视情况分别采取通报批评、暂停拨款、终止项目等措施,保证项目实施进度和质量。对问题严重、不能积极整改的,经上级部门批准后采取追回资金、调整项目等措施,确保项目顺利实施、资金安全有效运行。在项目绩效管理上,按照项目立项有目标、项目建设有监控、项目竣工有评价、评价结果有应用的总体要求,建立健全全过程项目绩效管理体系,以项目建设最终成果、效果、数量、质量为管理导向,确保项目精准实施、精准管理。

  强化责任落实,变“单打独斗”为“分工协作”。2017年吕梁市政府制定出台了《关于推进扶贫攻坚造林专业合作社规范运行促进生态扶贫的意见》等指导性政策文件,进一步明确了各级各部门职责,由林业部门负责技术指导,农经部门负责合作社管理,扶贫部门负责贫困户增收,金融部门负责贷款发放,财政部门负责经费拨付和贷款贴息,切实保证了生态扶贫工程顺利有序开展。同时,制定出台相关考核管理办法,对扶贫攻坚造林专业合作社建设情况、承接林业项目情况、工程建设绩效和带动贫困户增收脱贫致富情况制定具体的考核标准,并纳入年度目标责任考核范围。对绿化工程项目任务分配、组织实施、检查验收、资金拨付等各个环节实行全过程监督。

  吕梁生态扶贫收获了什么?

  前年春天,吕梁市岚县界河口镇会里村出了个新鲜事儿,67岁的老光棍贾引明娶了个新媳妇,这事儿不光村里人感到意外,老贾自己也说“就跟做梦一样”。

  老汉为啥能娶到新媳妇儿?因为加入扶贫攻坚造林专业合作社挣了钱,修房子娶媳妇儿也就顺理成章了。这是吕梁生态扶贫带给老百姓实实在在收获的生动体现。

  植树造林原本就是中华民族尊崇大自然的美德,在“绿化祖国”的号召下,“义务植树”激发了全民积极参与的热情。随着造林绿化标准要求越来越高,造林越来越趋向于公司化运行,这样一来造林质量是提高了,但问题也跟着来了。因为资本化运作富了少数人,大多数贫困户沾不上边,没有找到一条统筹各方利益协调发展的好路子。以岚县为例,那里的贫困发生率当时高达44%。可见,植树造林不仅仅是个增绿问题,更是解决党的十九大报告里面所讲的“发展不平衡”的问题。党中央要求,要以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局,林业工作怎么办?

  吕梁结合实际,开展试点工作,把“公司造林”变为“合作社造林”,把公开招标变为公开议标,把少部分人赚钱变为广大贫困群众脱贫增收。当年47个扶贫攻坚造林专业合作社应运而生,一年承揽造林5万亩,参与造林的社员人均增收5000元。

  光棍汉贾引明,就是第一个成立的“林得财”扶贫攻坚造林专业合作社的一名社员。从前家里就两亩地,一人吃饱都够呛,哪能娶得起媳妇养得起家!加入合作社后,彻底翻了身,在合作社理事长的撮合下,高高兴兴地迎娶了邻村李二女。

  我们去看他的时候,他笑眯眯地说:“有营生有老婆,过得不富也还不赖,想不到这辈子家里还能有个做饭的,热炕上还有个陪伴的。”相跟的村党支部书记风趣地说:“贾引明啊,报纸上说你种树种出爱情来,你可真有名啦!”

  这个合作社48个社员中有45人是贫困人口,他们靠造林务工,当年就脱了贫。生态扶贫项目的大力实施,贫困户至少获得退耕奖补、造林务工、森林管护、苗木销售、经济林提质增效、合作社利润分红等6个方面的收入,直接受益贫困人口达40万以上。2017年,全市有3.6万贫困人口实现生态脱贫;2018年,全市又有4万贫困人口在生态建设中实现增收脱贫;预计到2020年全市有50万以上贫困人口在生态建设中直接受益、10万以上贫困人口依靠生态建设脱贫。

  生态扶贫不仅富了一方百姓,还改善了生态环境。2016年以来,吕梁市完成造林任务330万亩,占全省任务的41%;完成退耕还林220万亩,占全省任务的61%;完成经济林提质增效150万亩,推动全市生态环境持续改善。据气象部门统计,全市近五年平均降水量增加81.8毫米,每年流入黄河泥沙量减少700万吨以上。《2017年全国生态气象公报》显示“山西植被生态质量改善状况全国最快”,《山西省生态气象监测评估分析报告》显示“吕梁市生态质量改善全省最好”。

  改革的空间还有多大?

  在调查中我们发现,吕梁的生态扶贫尽管取得了很大的成功,但也存在一些问题。比如,我们在石楼县和合乡调研座谈会上,林业部门负责人就讲到:“国家生态补贴是要让生态好起来,不能一边领着国家生态补贴、一边放牧再破坏生态,何况整乡退耕后,自己的地自己种,自己的树自己管,谁还让你到别人家地里放羊呢!”接着大家又算了两笔账。第一笔算给乡村干部,全乡退耕还林人均可得2000元,全乡养羊人均可得200元,何况得实惠的还仅仅是养羊户。第二笔算给养羊户,一个劳动力养一群羊,一年能赚8000元,而造林务工3个月的工钱就能超过这个数,剩余时间还可以打工或干别的农活。座谈会一散,土社村农民芦文青高兴地说:“原来我们只顾算眼前的账,自己的账,开了这次会,我明白了许多道理,国家对我们这么好,我们也应该有点觉悟。”回去马上卖掉自己的86只羊,加入了造林合作社。今年,他退耕还林81亩享受补助40500元,合作社务工收入9400元,外出打工收入14500元,全家4口人均收入16100元。用身边的事教育身边的人,全乡养羊户迅速行动,除428只实施圈养外,其余的全部卖掉。和合乡禁牧的办法,其他乡镇争相效仿,目前该县有5个乡镇已全部禁牧。从前是“要我禁牧”有怨气,现在是“我要禁牧”很乐意。

  今年8月2日,吕梁市在石楼县召开现场推进会,把“合作社造林加支部、造管营结合能禁牧、村社员分配都兼顾、两战役双赢快致富”的做法,在全市推广开来。但是我们认为,每个地方有每个地方的实际情况,不能简单复制,搞一刀切,要全面推开尚需要做细致的调查研究和制定切实可行的实施方案,更需要深入群众做思想工作。从吕梁的实践看,这种不平衡是客观存在的,各县的积极性和主动性还需要进一步调动。

  此外,还有下列不足。一是造林合作社业务单一。目前,合作社参与的业务仅局限于造林绿化和经济林提质增效,生态建设其他项目参与的很少。二是种苗和技术支撑不足。全市育苗仍以油松、侧柏、核桃三大苗木为主,新型特色种苗培育力度不够,育苗技术老化,新技术推广应用不够。三是投融资渠道不宽。以合作社为主的造林主体缺乏垫资能力,造林投资主要依托国家、省级项目投资,银行贷款程序繁杂、门槛较高,造林合作社社会融资水平低,缺乏可操作的投融资平台和长效机制。

  我们认为下一步改革的空间还很大。一是大力推广“支部+合作社”模式。发挥支部的引领和凝聚作用,带领贫困户积极参与造林绿化,在提高工程质量、确保贫困劳力获得更多劳务收入的同时,助力村集体经济实现破“零”目标。二是拓展合作社业务。引导和支持合作社积极参与森林抚育、改造,实现森林质量精准提升。三是加大特色种苗培育和新型育苗技术推广力度。加大现有苗圃的管理,发展冷凉区特色种苗培育基地,重点推广工厂化育苗技术,大力培育沙棘、文冠果等经济林树种和皂角、单季槐等阔叶树种。四是建立健全政策性帮扶工作机制。出台教育培训工作规划,加强社员技术培训;利用国家扶贫政策,加强与银行对接,搭建投融资平台,鼓励社会资本参与生态建设,努力通过银行贷款和社会资金解决造林投资不足的问题。

  按照常规的调查方法而论,我们的报告还有很多不足的地方,比如调查的取样、归纳、提炼、论证等方面还不够严谨,很难具有统计学意义。但是,我们希望能起到投石问路、窥斑见豹的一点效果。从改革的角度看,吕梁生态扶贫的这场实践仅仅还是个开端,后面的路还很长,还有需要很多总结、提炼、升华的地方,希望更多的专家学者深入到火热的实践中去,把这一改革的伟大实践推向一个更高的层次和水平。

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